178 i 179, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'

ruchomy, lecz spójny, którego głównym celem jest zapewnienie sprawności zarządzanej odgórnie (czy też, oczywiście, odśrodkowo).

Układ scentralizowany występuje w dwóch ujęciach. W pierwszym, celem układu scentralizowanego jest zapewnienie funkcjonowania i utrzymanie jego samego, w drugim zaś cele układu scentralizowanego leżą wyłącznie lub w znacznej części i jednocześnie poza nim samym. Jeśli w tym drugim ujęciu cele zewnętrzne układu scentralizowanego są ograniczone i stopniowo, mniej lub bardziej gwałtownie kasowane - układ ten przeistacza się w formę patolo­giczną, zmierzającą swą strukturą i organizacją do postaci pierwszego ujęcia układu. Takie dwa ujęcia układów scentralizowanych obejmują wszystkie materialnoprzestrzenne przebiegi, na układach stosunków między ludźmi kończąc. Jedną z postaci układu scentralizowania w drugim ujęciu jest układ admi­nistracji publicznej.

B. Centralizacja układu administracji publicznej a) Ujęcie klasyczne

Pojęciu centralizacji można przydać dwa znaczenia. W pierwszym ozna­cza ono taką strukturę organizacyjną administracji, która składa się wprawdzie z kilku stopni organizacji, ale w której decyzje podejmowane są jedynie przez organ (organy w układzie wielostronnym) centralny. Pracownicy jednostek organizacyjnych niższego stopnia pełnią w procesie podejmowania decyzji przez organ zwierzchni jedynie funkcje pomocnicze, polegające na zbieraniu materiałów w danej sprawie lub na decydowaniu, ale wedle dyspozycji organu zwierzchniego. Jest to pojęcie modelowe oparte na niektórych rozwiązaniach państw przeszłych formacji. Tak rozumiana centralizacja nie występuje w układach organizacyjnych państw współczesnych. Wiązanie więc z nią dzisiej­szego pojęcia hierarchicznego podporządkowania jest błędem metodologicz­nym. Hierarchiczne podporządkowanie bowiem w ujęciu dzisiejszym obejmu­je określoną treść stosunków między organami.

Niedogodność opisanego układu centralizacji polegająca na blokowaniu przede wszystkim sprawności i skuteczności działania administracji doprowa­dziła wraz z rozwojem organizacji państwowych do wytworzenia nowego typu centralizacji, gdzie (jak pisze J. Starościak) „decyzja należy wprawdzie w pewnym zakresie również do organów niższych stopni, ale organy te wydając decyzje są podporządkowane poleceniom i decyzjom organu wyższego. Nie mają prawnej niezależności w określaniu kierunku i zasad swego działania". Owa bezwględna zależność organów niższych od wyższych odbywa się jednak

178

w takim systemie ustrojowym, w którym organy niższe mogą już podejmować Dla zapewnienia jednolitości polityki i treści rozstrzygnięć wewnętrzne więzi organizacyjne między organami zbudowane są na zasadzie hierarchicznego

podporządkowania, obejmującego nie tylko możność wydawania dyspozycji ogólnych, indywidualnych poleceń i instrukcji szczegółowych, ale także możność załatwiania sprawy za organ niższy, jak również bezpośrednie działanie organu zwierzchniego wobec najniższego organu w strukturze, z pominięciem organu na stopniach pośrednich. Organy niższych stopni nie są upoważnione do tworzenia prawnych podstaw swego działania, a ich działanie ma jedynie charakter wykonawczy.

Drugie rozumienie centralizacji, aczkolwiek uwzględnia niektóre cechy eksponowane w rozumieniu pierwszym, dotyczy takich układów wewnętrz­nych administracji, które funkcjonują współcześnie. W tym względzie w pań­stwach kapitalistycznych istotę centralizacji można upatrywać przede wszyst­kim w swoistej sytuacji organizacyjnej administracji publicznej, w której tylko część zadań prowadzona jest przez organy państwowe, w rozdziale administra­cji państwowej od samorządowej, w ogólnym zasięgu interwencyjnej funkcji państwa wobec podmiotów niepaństwowych. Niekiedy mamy tu do czynienia z wysoce zhierarchizowanymi strukturami, których utrzymanie wynika z przy­czyn szczególnych (np. administracja obrony narodowej i bezpieczeństwa publicznego, administracja polityki zagranicznej). W sferze organizacyjnej administracji układ scentralizowany zapewnia sprawność kierowania czasami efektywność.

Historia dowodzi, iż rozrost tendencji centralistycznych i ich instytucjo­nalizacje są stałe. W ustroju socjalistycznym była to niemal organiczna wartość w organizacji państwa. Niemniej jednak, i we współczesnym rozwoju państw kapitalistycznych, mimo zdawałoby się zapory nie do pokonania w postaci samorządu lokalnego, dążność do centralizacji nie jest enigmatyczna.

Centralizacja w poszczególnych strukturach organizacyjnych nie jest rów­na, a w związku z tym i przeciwdziałania centralizacji nie będą jednakowe. Treść i zasięg tych przeciwdziałań uzależnione są bezpośrednio od stanu przerostów centralizacji i rozumienia ich negatywnej roli oraz od aktualnych koncepcji rządzenia, a w szczególności od zasięgu samorządu terytorialnego. Istotne elementy prawne współczesnej centralizacji obejmują:

1) ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji,

2) możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia,

3) zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji.

Konstytucyjna zasada legalności i ustrojowy wymóg precyzyjnego ustalania kompetencji decydują o tym, że porządek prawny wyodrębnia określone

179