Zgryźliwość kojarzy mi się z radością, która źle skończyła.
Rozdział III
ZADANIA ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
l. Zadania administracji publicznej w państwie stanowym i w państwie policyjnym
Ład, stabilizacja, bezpieczeństwo i porządek to podstawowe zadania administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych, to znaczy w państwie stanowym i w państwie policyjnym.
Przedmiotowy zakres zadań administracji publicznej w państwach przedkonstytucyjnych był bardzo zróżnicowany i kształtował się pod wpływem wielu czynników politycznych, gospodarczych i społecznych, właściwych danej epoce historycznej. Podstawowa funkcja zadań administracyjnych pozostawała jednak niezmienna - uchronić państwo od chaosu, zapewnić bieżący zarząd sprawami publicznymi.
Pod wieloma względami, zadania te podobne były do późniejszych zadań administracji publicznej, realizowanych w konstytucyjnym państwie prawa. Troska o bezpieczeństwo, ład społeczny i gospodarczy, obrona przed wrogiem to wszakże takie zadania administracji publicznej, które mają charakter uniwersalny, niezależny od typu państwa i okresu historycznego.
Istnieje jednak zasadnicza różnica pomiędzy charakterem zadań administracji w państwach przedkonstytucyjnych i zadaniami administracji realizowanymi w państwie prawa. W państwie prawa zadania administracji publicznej mają charakter obowiązków prawnych. W państwach przedkonstytucyjnych zadania administracji publicznej pojmowano jako uprawnienia (prerogatywy) władz administracyjnych.
O ile zadania władz administracyjnych w państwach przedkonstytucyjnych określone były przez prawo, to trzeba pamiętać, że nie zawsze było to
132
prawo pochodzenia parlamentarnego, że nie obowiązywało dwustronnie (władzy administracyjnej i jednostki), że prawo to mogło być zmieniane przez panującego, który zarazem kierował jego stosowaniem1, wreszcie - stosowanie tego prawa nie było kontrolowane przez sądy.
O zadaniach decydowały organy władzy wykonawczej, ujmując je w normach prawa przez siebie stanowionych. Organy władzy wykonawczej rozszerzały, ograniczały, uchylały i przekształcały zadania publiczne, stosownie do warunków społecznych, politycznych i ekonomicznych. Przykładowo, w monarchii absolutnej władca sprawujący władzę wykonawczą mógł od każdej normy prawnej uchylić się, zrobić od niej wyjątek, każdą sprawę rozstrzygnąć wbrew obowiązującemu prawu, naruszyć wszystkie zasady i procedury, każdą normę prawa mógł zmienić lub znieść, nie zmieniając zaś wcale prawa, mógł je przełamywać kapryśnymi, jednorazowymi aktami despotycznej woli2.
Na przełomie XVII i XVIII w. ukazują się prace pisarzy francuskich,
niemieckich, także polskich, zawierające dość szczegółowe opisy zadań administracji publicznej (rządowej i samorządowej). Niektóre z tych zadań mają charakter niezbywalny. Przyjmowano, że władza wykonawcza nie powinna się uchylać od ich wykonywania.
Francuski publicysta Delamarre w swym dziele Traite de la police (1719-1722) pisał, że administracja powinna nadzorować sprawy bezpieczeństwa i spokoju publicznego, handlu, manufaktur, opieki nad ubogimi i chorymi, także inwalidami, tworzyć domy opieki społecznej, likwidować żebractwo. Do zadań administracji należy także nadzór nad żywnością, rozbudowa i architektura miast, nadzór nad obyczajami, nadzór nad widowiskami, loterią, walka z prostytucją, opieka zdrowotna3.
Niemiecki filozof Christian Wolf w swym dziele Jus naturae et gentium methodo scientificapertactatum (1746) pisał, że zadaniem rządu jest zapewnić podwładnym bezpieczeństwo i pomyślność. Do zadań administracji należy w szczególności troska o zachowanie zdrowia publicznego, starania o drogi komunikacyjne, podejmowanie środków zabezpieczających los ubogich, prowadzenie przytułków, ochronek, szkół dla ubogich. Państwo powinno wspierać sztukę, rzemiosło, zakładać i utrzymywać zawodowe szkoły techniczne, ubogich kształcić bezpłatnie. Państwo powinno także dbać o upowszechnianie cnót obywatelskich, przeciwdziałać zgorszeniu publicznemu.
Niemiecki policysta Johann H. G. von Justi w swej pracy Staatswirtschaft (1755) pisał, że administracja państwa powinna dbać o spokój i bezpieczeń-
1 F. Longchamps, s. 288.
2 J. Baszkiewicz, s. 189
3 Traite de la police ou l'on trouyera Uhistoire de son etablissement lesfunctions et les prerogatives de ses magistrates, Paris 1719-1722.
133
...