128 i 129, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'

samą ingerencję, jej podstawy polityczne i prawne czy tendencje jej rozmiarów i treści.

Zakres ingerencji uznać można za efekt jakby kompromisu pomiędzy granicą, do jakiej jest ona potrzebna, a granicą do jakiej jest możliwa. Są to dwa, często kontrowersyjne wymogi, których godzenie, z różnym zresztą powodzeniem, przejawia się w treści ustanowionego i obowiązującego prawa oraz w treści procesu administrowania. Nie zawsze bowiem praktyczne działa­nie administracji mieści się w ramach prawa i nie zawsze jest z nim zgodne, nie mówiąc już o tym, iż dopiero częstotliwość działań administracyjnych decydu­je o praktycznym znaczeniu zasięgu (a także i treści) ingerencji. Toteż ustalenie rozmiarów zasięgu jedynie przez badanie rozrostu czy kurczenia się przed­miotu regulacji prawem administracyjnym daje obraz niepełny, a w pewnych sytuacjach zniekształcony. Niemniej jednak jest to badanie istotne, bo jego wynik wskazuje na główną linię ingerencji.

Ważna jest jednak również granica tej ingerencji. Z pewnego punktu widzenia trzeba jej poszukiwać w treści ustaw i w konstytucji. Ale jej prak­tyczny zasięg i intensywność zależą od zdolności organizacyjnych administra­cji, zasobów finansowych, treści realizowanej polityki. Granica ustalona przez akty ustawowe nie jest jednak precyzyjna, a poza tym bywa przekraczalna. Praktyka nasycona pierwiastkami politycznymi pokazuje bowiem, że prze­słanki ingerencji mają nierzadko silniejsze znaczenie dla rozwoju ingerencji administracji niż jej szranki prawne.

Zasięg ingerencji może być rozpatrywany ze strony administracji i obywa­tela. I tu, i tu zasięg ten jest bądź bezwzględny, bądź możliwy. Taki podział w ujęciu ingerencji ze strony administracji pozostaje w zgodzie z koncepcją kompetencji prawnej, ponieważ, widząc ją nawet jako realizację obowiązku działania prawnego, rozumiemy jednocześnie, iż obowiązek ten też ma okreś­lone warunki jego uruchomienia (podanie obywatela w sprawie, w której administracja nie działa z urzędu, stan klęski żywiołowej, zagrożenie spokoju publicznego itp.). Statycznie będzie więc równoznaczny z całością kompeten­cji przydanych organom administracyjnym, a dynamicznie z takim zakresem kompetencji, który jest realizowany praktycznie.

Ze strony obywatela można ustalić nadto relację między tym obszarem stosunków społecznych, które są poddane ingerencji administracji, a tym obszarem, który jest od niej wolny. Na przykład w dziedzinie nadawania odznaczeń państwowych zasięg ingerencji widziany ze strony obywatela jest zupełny; w szkolnictwie duży, widoczny w rolnictwie, dosyć wąski w sferze kultury. Ustalenie to można pogłębić teoretycznie przez uwzględnienie roz­działu na ingerencję bezpośrednią i pośrednią.

128

Zasięg ingerencji może być też rozpatrywany w ujęciu dynamicznym, przy czym dwie okoliczności trzeba tu wziąć pod uwagę, tj. treściową prze­mianę działań administracji i horyzont czasowy porównania.

Trzeba też uzmysłowić sobie wagę związku między zasięgiem ingerencji współczesnej administracji a szeroko pojętym postępem społecznym, którego dzisiejszy poziom ogólny jest bezwzględnie wyższy niż kiedykolwiek. Zapew­niające ten poziom urządzenia społeczne, prywatne, publiczne i państwowe, twory instytucjonalne, dotychczas realizowane prawo i społeczne oczekiwanie wszechstronnej opieki ze strony państwa kładą na barki administracji publicz­nej znaczną część pracy organizacyjnej związanej z utrzymaniem tego pozio­mu w skali dotychczasowej, polepszeniem lub zapobieganiem pogorszeniu. Stosownie zaś do treści ustroju politycznego i społecznego całość tych celów - zgodnie z prawem i odczuciem społecznym - ma administracja realizować na zasadach równości, słuszności i sprawiedliwości. Zarazem realizacja tych zasad jest o tyle trudna, o ile w poszczególnych kontekstach społecznych mają one treść niemożliwą do jednoczesnego uzgodnienia. To właśnie jest częstym powodem nowej polityki, nowego prawa, nowego zasięgu ingerencji admini­stracji, który zastępuje (rzadziej ogranicza) ingerencję dotychczasową.

Przejawiający się w różnych okresach i z różną intensywnością postęp w zaspokajaniu osobistych i społecznych potrzeb jednostki jest wyrazem nie tylko wahadłowego poszerzania i zwężania zakresu administracji, ale także przemian treściowych w poszczególnych, regulowanych prawem, układach wzajemnych zachowań między administracją a obywatelem. Przemiany te mają kierunek dwustronny. Wyraża się to bądź w przejściu od możliwości faktycznej przez uprawnienie aż do obowiązku, bądź to w przemianie obo­wiązku na uprawnienie, które z kolei może przejść w możliwość faktyczną, której realizacja nie będzie się już odbywać w obrębie i na podstawie regulacji administracyjnoprawnej. Dziedzina i cel społeczny poszczególnych przemian decydują ostatecznie o tym, czy mamy do czynienia z postępem konstatowa­nym jednocześnie przez administrację i przez obywatela.

W relacji między rzeczowym zasięgiem obowiązków i zasięgiem upraw­nień obywateli nie ma ustalonej miary ani równowagi. Możliwe jest tu bowiem i poszerzanie zakresu ustanowionych prawem obowiązków, i poszerzanie zakresu uprawnień, a także możliwa jest przemiana określonych obowiązków w określone uprawnienia lub określonych uprawnień w określone obowiązki. Ograniczanie obowiązków administracyjnoprawnych może być oceniane jako doskonalenie regulacji prawnej, a odczuwane społecznie jako zmniejszenie dolegliwości. Obiektywna ocena zależy jednak od uwzględnienia całokształtu okoliczności, zwłaszcza dziedziny przyczyn, a w perspektywie historycznej również społecznych i gospodarczych efektów tego ograniczenia. Na dość znacznym obszarze stosunków społecznych z kolei przemiana uprawnień w

129