124 i 125, Uczelnia, Administracja publiczna, Jan Boć 'Administracja publiczna'

wielość podejść w zależności od warunków, w jakich przyszło im działać. Wskazywały one, że złożone i zmienne otoczenie organizacji oraz złożone i zmienne zadania realizowane przez organizacje sprawiają, że organizacjom i ich kierownikom przychodzi działać w warunkach niepewności. Sytuacja taka powoduje, że klasyczne zasady propagujące autorytatywnych kierowni­ków, jednoznaczną hierarchię czy ścisłe opisy stanowisk pracy nie sprawdzają się. Organizacje korzystają z licznych nieformalnych i elastycznych rozwiązań (na przykład struktury macierzowej), które w zamierzony sposób naruszają klasyczne zasady administrowania. Powyższe obserwacje doprowadziły do ukształtowania się w teorii organizacji i zarządzania podejścia sytuacyjnego, zgodnie z którym organizacje dostosowują swoje struktury i swoje działania do relewantnych dla nich zmiennych determinujących. Najważniejsze zmienne obejmują złożoność i zmienność otoczenia, złożoność i zmienność zadań i technologii (wykonywanej w organizacji pracy) oraz wielkość i wiek organi­zacji. Podkreślić należy, że chociaż podejście sytuacyjne akcentuje zróżnico­wanie wśród organizacji, to jednocześnie nie wskazuje na jakąś szczególną odrębność organizacji publicznych. Na podobieństwa, a nie na różnice, między organizacjami prywatnymi i publicznymi wskazywał między innymi czołowy przedstawiciel podejścia sytuacyjnego - J. Thompson34.

Pod koniec XX wieku podejście sytuacyjne ewoluowało w wielu różnych kierunkach, przy czym niektóre z nich zwracały uwagę na polityczno-prawne uwarunkowania działania organizacji. Niemniej jednak organizacje publiczne jako odrębna kategoria były tylko sporadycznie przedmiotem większej uwagi teorii organizacji i zarządzania, zresztą z jednoczesnym zastrzeżeniem, że ich odrębność ma relatywnie mniejsze znaczenie w zestawieniu z pozostałymi zmiennymi determinującymi strukturę i funkcjonowanie organizacji. Także więc i podejściu sytuacyjnemu właściwy jest w pewnym sensie uniwersalizm teorii organizacji i zarządzania35.

Przedstawione stanowisko badawcze propagujące uniwersalizm teorii or­ganizacji i zarządzania wcale, rzecz jasna nie, oznacza, że pomiędzy prywat­nymi przedsiębiorstwami i administracją publiczną nie ma żadnych rzeczy­wistych różnic. Gdyby tak bowiem miało być, można by zasadnie pytać o możliwość znacjonalizowania wszystkich przedsiębiorstw prywatnych lub też sprywatyzowania wszystkich organów administracji publicznej. Z organizacyjnego i ekonomicznego punktu widzenia administracja publiczna tym się w szczególności różni od przedsiębiorstw, że z zasady nie sprzedaje rezultatów swojego działania na rynku. Stąd rynkowe informacje i zachęty mają dla niej

34 J. March, H. Simon, Organizations inAction, McGraw-Hill, New York 1967.

35 Zob. na przykład J. Pfeffer, Organiz.ations and Organiz.ation Theory, Pitman, Boston 1982.

124

mniejsze czy wręcz nieistotne znaczenie. Ma to powodować, jak uważa wielu teoretyków organizacji i zarządzania, a także obywateli, brak w administracji publicznej dążenia do zmniejszania kosztów z jednej strony, a podwyższania ekonomiczności, skuteczności i w ogóle sprawności działania z drugiej. Sytu­acja braku rynku powoduje, że prawodawca, sądy i sama administracja (organy naczelne i centralne) korzystają z prawa i różnych formalnych ograniczeń, aby zagwarantować większą zewnętrzną kontrolę działania i procedur adminis­tracji publicznej. Działanie administracji publicznej jest nadto przedmiotem nacisków ze strony różnych grup interesów, mediów, opinii publicznej itp. Wskazane ograniczenia powodują, że kierownicy w administracji publicznej dysponują mniejszą samodzielnością i elastycznością działania niż ich odpo-wiednicy w przedsiębiorstwach prywatnych, choć jednocześnie ich działanie charakteryzuje na ogół mniejsze ryzyko (większa pewność zatrudnienia itp.) i niższe wynagrodzenie. Różnice pomiędzy przedsiębiorstwami i administracją publiczną wynikają jeszcze z odmiennej natury kontaktów administracji z jej otoczeniem. Administracja publiczna jest bardziej monopolistyczna, przymu­sowa i niepomijalna niż organizacje prywatne, ma od nich większą możliwość wywierania wpływu, a zatem musi być bardziej kontrolowana. W konsekwen­cji organy administracji publicznej działają w warunkach większej publicznej kontroli i szczególnych publicznych oczekiwań co do otwartości, sprawiedli­wości, uczciwości i odpowiedzialności. Warto też podnieść, iż administracja publiczna nie ma dowolności wyboru działania, bo produkt ma narzucony.

Rynek, na którym działają przedsiębiorstwa, ma tę zaletę, że zapewnia społeczną kontrolę przez dobrowolność wymiany. Innymi słowy, przedsiębior­cy muszą zachęcać konsumentów, aby dobrowolnie dokonywali z nimi wymia­ny. Są zatem motywowani do oferowania tego, czego konsument potrzebuje, i tak sprawnie, jak to jest możliwe. Sytuacja ta daje większą swobodę i elas­tyczność, kieruje działaniami przedsiębiorców zgodnie z oczekiwaniami kon­sumentów i pozwala uniknąć problemów związanych z centralnym plano­waniem oraz stanowieniem i kontrolowaniem reguł, co jest właściwe sformalizowanym strukturom hierarchicznym. Wskazane zalety rynku są podstawą propozycji wprowadzenia do administracji publicznej niektórych rozwiązań rynkowych czy quasi-rynkowych, innymi słowy uczynienia jej nieco bardziej rynkową, a nieco mniej administracyjną36. Teoretyczny i prak-

36 Zob. E. Savas, Prywatyzacja. Klucz, do lepszego rządzenia. Warszawa 1992. Por. M. Lipsky, Street-level Bureaucracy. DUemmas ofthe Individual in Public Services, Russel Sagę Foundation, New York 1980, oraz A. Rosenbaum, Nowe (i niektóre niezupełnie nowe) kwestie związane z. edukacją, i szkoleniem administracji publicznej na następne tysiąclecie w USA (a zapewne także i w Polsce), Samorząd Terytorialny 1999, nr 9, s. 68 i n.

125