Zgryźliwość kojarzy mi się z radością, która źle skończyła.
14.
Zmiana systemowa
w Polsce
14.1. Organizacja
Reforma ubezpieczen.
Cztery reformy
przeprowadzone
w 1999 r. w Polsce to:
reforma
administracji
terenowej,
reforma
edukacyjna,
reforma
ubezpieczenia
spolecznego
oraz wprowadzenie
ubezpieczenia
zdrowotnego.
W zakresie
ubezpieczenia
spolecznego
reforma
skoncentrowala
sie na spo-
sobie finansowania
oraz na zasadniczej
zmianie
systemu
emerytalnego
pracow-
ników
i pochodnych
grup
ubezpieczonych.
Przywrócono
skladke
platna
przez
pracowników
i zaleznosc
sposobu
finansowania
swiadczen
od ich rodzaju,
a wiec
cechy charakterystyczne
dla ubezpieczenia
niemieckiego
oraz wyodrebnionych
funduszy
istniejacych
w Polsce do 1950 r. Natomiast
rolnicze ubezpieczenie
spo-
leczne
pozostalo
poza sfera zmian.
Ustawa
o systemie
ubezpieczenia
spolecznego
z 1998 r. tworzy jednolity
system obejmujacy
wszystkich ubezpieczonych
poza rolnikami.
Znosi
wyodreb-
nienie
ubezpieczenia
spolecznego
pracowników
i innych grup okreslanych
jako
pochodne
od ubezpieczenia
pracowniczego,
przy zachowaniu
nielicznych
szcze-
gólowych postanowien,
jak odnoszace
sie do samodzielnie
prowadzacych
dzia-
lalnosc gospodarcza,
twórców, duchownych,
które wynikaja ze specyfiki wykony-
wanej przez nich pracy. Ustawa
zniosla z blizej niewyjasnionych
przyczyn, napo-
tykajac
na
znaczny
opór,
tradycyjna
odrebnosc
systemu
zaopatrzenia
zawo-
dowych zolnierzy i funkcjonariuszy
sluzb zmilitaryzowanych
dla wszystkich wste-
pujacych
na sluzbe po
1998 r., przy zachowaniu
jedynie
praw
nabytych,
pozo-
stawiajac
dotychczasowy
system
jako
wygasajacy
dla pelniacych
sluzbe
przed
1997 r. Zachowala
natomiast
wprowadzony
rok wczesniej
odrebny
system
za-
opatrzeniowy
dla
sedziów
i prokuratorów
-
niezgodny
z zasadami
reformy.
Wprowadzila
obowiazek
zgloszenia
do ubezpieczenia
oraz
indywidualna
ewi-
dencje
kazdego
ubezpieczonego,
zaniechana
od 1952 r. Obowiazek
zgloszenia
do ubezpieczenia,
aczkolwiek
zagrozony
sankcjami
w przypadku
jego
niespel-
nienia, nie ma charakteru
konstytutywnego,
poniewaz
obowiazek
ubezpieczenia
wynika wprost z ustawy. Spoczywa on zarówno
na platniku,
jak i na samym ubez-
168
pieczonym.
Wprowadzenie
indywidualnej
ewidencji
ubezpieczonych
rejestruja-
cej przebieg
ubezpieczenia,
wplacone
skladki i rozdzial
ich na poszczególne
fun-
dusze wymagalo
stworzenia
gigantycznego
systemu
informacyjnego
obejmuja-
cego comiesieczna
indywidualna
rejestracje
danych
dotyczacych
kazdego
ubez-
pieczonego.
Niesprawnosc
systemu informatycznego
spowodowala,
ze wystapily
zasadnicze
trudnosci
w przeprowadzeniu
reformy.
Obowiazujacy
w pierwszych
miesiacach
zakaz korygowania
danych bezposrednio
przez ZUS
tylko je spote-
gowal. Dopiero
od polowy
2001 r. opanowano
rejestracje
na biezaco,
powoli
likwidujac
poprzednie
zaleglosci.
Zaklad Ubezpieczen
Spolecznych.
Zaklad
Ubezpieczen
Spolecznych
zostal
wyposazony
w osobowosc
prawna,
co ulatwia
udzial w stosunkach
cywilnopraw-
nych oraz wylacza pracowników
ZUS z zakresu
obowiazywania
ustawy o sluzbie
cywilnej. Warunki
ich zatrudnienia
okreslone
sa za pomoca
ogólnych przepisów
prawa
pracy
z wykorzystaniem
zbiorowego
ukladu
pracy
uwzgledniajacego
szczególne potrzeby.
Precyzyjnie okreslono
kompetencje
prezesa
Zakladu
i kolegialnego
zarzadu
(poprzednio
nieistniejacego,
poniewaz
Zaklad
byl traktowany
jako centralny
or-
gan administracji
panstwowej),
skladajacego
sie z 2-4 osób powolywanych
przez
rade nadzorcza posiadajaca
uprawnienia
doradczo-kontrolne,
a w niektórych spra-
wach
decyzyjne.
Sklad rady nadzorczej
ograniczono
do 15 osób powolywanych
przez Prezesa
Rady Ministrów, po jednej
trzeciej na wniosek: ministra
pracy, or-
ganizacji pracodawców
oraz zwiazków zawodowych wraz z organizacjami
emery-
tów i rencistów. Rady nadzorcze
przy oddzialach
ZUS ulegly likwidacji. Poza tym
w organizacji
Zakladu
nie wprowadzono
istotnych
zmian. Rozbudowany
jednak
zóstal pion orzecznictwa
lekarskiego
i zwiekszone zadania w zakresie profilaktyki.
14.2. Finanse
Wprowadzenie skladki pracownika. Zróznicowanie
Funduszu.
Wprowa-
dzenie
skladek
platnych
przez pracowników
wymagalo
ubruttowienia
wynagro-
dzen, czyli podniesienia
ich o wysokosc skladki. Wskutek
tego, chcac zachowac
wysokosc
poprzedniej
skladki
(45%),
wielkosci
skladek
musialy ulec przelicze-
niu z dokladnoscia
do setnych
czesci procentów.
Platnikami
skladek
pozostali
pracodawcy.
Pracodawcy
zatrudniajacy
powyzej 20 pracowników
jak poprzednio
zostali obarczeni
wyplata zasilków. Z tego tytulu rozliczaja
sie saldem naleznosci
z Zakladem
Ubezpieczen
Spolecznych.
Za wykonywanie
tego
typu obowiazku
'otrzymali
nieznaczne
wynagrodzenie.
Wyplata
zasilków
dla pracowników
ma-
lych zakladów
i dla samodzielnie
ubezpieczajacych
sie nadal
pozostala
w gestii
ZUS,
co przy znacznym
wzroscie
liczby takich
pracodawców
przyczynia
sie do
rozrostu
administracji
Zakladu
Ubezpieczen
Spolecznych.
Zachowana
zostala jednosc Funduszu
Ubezpieczen
Spolecznych
(FUS), sta-
nowiacego
panstwowy
fundusz
celowy. Wyrózniono
jednak
w jego ramach
czte-
169
ry fundusze
(podfundusze
) z wyodrebnionymi
skladkami,
zgodnie
z przyjetym
klasycznym
rozróznieniem
rodzajów
ubezpieczenia
spolecznego
i sposobów
ich finansowania.
Ma to znaczenie
dla reasekuracji
ubezpieczeniowej.
Tabela
14.1.
Fundusz
Ubezpieczen
Spolecznych
SkladkaSwiadczenia
Fundusz
19,52%,
0,40-8,12%
3% w calosci
13%, po polowie:
po polowie:
w calosci
pracownik
renta
emerytura
swiadczenia
niezdolnosci
pracownik
pracownik
pracodawca
szkoleniowa,
6,5%
wypadkowe
do
pracy,
renta
renta
z tytulu
zasilek
chorobowy,
swiadczenie
6,5%
i pracodawca 9,76%
Rentowy
rodzinna,
opiekunczy
wyrównawczy,
rehabilitacyjne;
zasilek
(do 2001
macierzynski,
zasilek:
pogrzebowy
r. porodowy)
Stworzono
równiez fundusze
rezerwowe
dla ubezpieczenia
rentowego,
cho--
robowego
i wypadkowego,
pelniace
nie tyle funkcje
rezerwowa,
co zabezpie-
czenia
plynnosci
wyplat
na
swiadczenia
ze wzgledu
na
zróznicowane
okresy
wplywów ze skladek.
Skladka emerytalna
zostala podzielona:
1
%
jest przekazywany
na powolany
wzorem
amerykanskim
Fundusz
Rezerwy
Demograficznej,
na pokrycie
przewi-
dywanego
po 2009 r. deficytu bedacego
nastepstwem
procesu
starzenia
sie lud-
nosci
i 7,3%
z czesci pracownika
na jego
konto
w otwartym
funduszu
emery-
talnym. Pozostala
czesc skladki zasila fundusz
emerytalny
FUS. W 2002 r. odpis
na Fundusz
Rezerwy
Demograficznej
zostal obnizony
do symbolicznej
wysoko-
sci 0,1 %, a jego srodki zostaly wykorzystane
na sfinansowanie
budzetu
poprzez
zakup
obligacji i udzielenie
kredytów.
Wprowadzenie
ubezpieczenia
wypadkowego
odlozono
ze wzgledu na trud-
nosci organizacyjne
i wprowadzono
dopiero
w 2003 r. Opiera
sie ono na skladce
placonej
wylacznie przez pracodawców
podwójnie
zróznicowanej,
tak jak w sys-
temach
niemieckim
i polskim funkcjonujacym
do 1950 r., zgodnie
z branza
dzia-
lalnosci
gospodarczej,
a nastepnie
stopniem
niebezpieczenstwa
w danym zakla-
dzie. Zmianie
ulegl system finansowania,
a swiadczenia
pozostaly
bez zmian.
Wprowadzajac
reforme,
zmieniono
termin
oplacania
skladek - zamiast
od-
noszenia
skladek
do miesiaca
powstania
naleznosci
na miesiac
ich zaplaty,
co
praktycznie
spowodowalo
jednorazowo
utrate
skladek
za jeden
miesiac.
Na-
danie
osobowosci
prawnej
Zakladowi
Ubezpieczen
Spolecznych,
jak nastepnie
pokazala
rzeczywistosc,
umozliwilo
zaciaganie
posrednia
droga pozyczek
poza-
budzetowych.
Wobec
niedostatecznych
dotacji
zwiazanych
z reforma
emerytal-
na ZUS,
jako
osoba
prawna,
musial
zaciagac
pozyczki
na wolnym
rynku
poza
170
--'"
-------
biezacym
budzetem,
tworzac
przyszle zobowiazania
panstwa.
W ten sposób po-
przez
narastanie
zadluzenia
z tytulu
nie oplacania
naleznych
skladek
na rzecz
otwartych
funduszy
emerytalnych
posrednio
finansowano
dzialalnosc
ubezpie-
czenia,
podobnie
jak przedsiebiorstw
i innych jednostek
panstwowych.
Oprócz
dotychczasowych
zadan
zleconych
w zakresie
poboru
skladek
na Fundusz
Pra-
cy i Fundusz
Gwarantowanych
Swiadczen
Pracowniczych
ZUS
zostal
obcia-
zony
dodatkowymi
zadaniami
w zakresie
poboru
skladek
na
ubezpieczenie
zdrowotne.
W 2000 r. pobierane
skladki na ubezpieczenie
spoleczne
w 63,3% pocho-
dzily z sektora
prywatnego.
Dotacja
celowa wyniosla tylko 1,7 mld zl, stanowiac
1,2% wydatków
budzetu.
Dotacja
okreslana
jako
wyrównawcza
-
13,6 mld zl,
czyli 9% tych wydatków.
Byla ona przede
wszystkim wymuszona
koniecznoscia
podwójnego
finansowania
swiadczen
emerytalnych
(biezacych
i
przyszlych)
wskutek
przekazywania
czesci skladek
na rzecz
otwartych
funduszy
emerytal-
nych w wyniku
przeprowadzonej
reformy,
na co czesto
nie zwraca
sie uwagi.
Ogól wydatków
z Funduszu
Ubezpieczen
Spolecznych
wyniósl
13% produktu
krajowego
brutto,
a z funduszu
rolników
2%.
j
zanotowane.pl doc.pisz.pl pdf.pisz.pl hannaeva.xlx.pl
Zmiana systemowa
w Polsce
14.1. Organizacja
Reforma ubezpieczen.
Cztery reformy
przeprowadzone
w 1999 r. w Polsce to:
reforma
administracji
terenowej,
reforma
edukacyjna,
reforma
ubezpieczenia
spolecznego
oraz wprowadzenie
ubezpieczenia
zdrowotnego.
W zakresie
ubezpieczenia
spolecznego
reforma
skoncentrowala
sie na spo-
sobie finansowania
oraz na zasadniczej
zmianie
systemu
emerytalnego
pracow-
ników
i pochodnych
grup
ubezpieczonych.
Przywrócono
skladke
platna
przez
pracowników
i zaleznosc
sposobu
finansowania
swiadczen
od ich rodzaju,
a wiec
cechy charakterystyczne
dla ubezpieczenia
niemieckiego
oraz wyodrebnionych
funduszy
istniejacych
w Polsce do 1950 r. Natomiast
rolnicze ubezpieczenie
spo-
leczne
pozostalo
poza sfera zmian.
Ustawa
o systemie
ubezpieczenia
spolecznego
z 1998 r. tworzy jednolity
system obejmujacy
wszystkich ubezpieczonych
poza rolnikami.
Znosi
wyodreb-
nienie
ubezpieczenia
spolecznego
pracowników
i innych grup okreslanych
jako
pochodne
od ubezpieczenia
pracowniczego,
przy zachowaniu
nielicznych
szcze-
gólowych postanowien,
jak odnoszace
sie do samodzielnie
prowadzacych
dzia-
lalnosc gospodarcza,
twórców, duchownych,
które wynikaja ze specyfiki wykony-
wanej przez nich pracy. Ustawa
zniosla z blizej niewyjasnionych
przyczyn, napo-
tykajac
na
znaczny
opór,
tradycyjna
odrebnosc
systemu
zaopatrzenia
zawo-
dowych zolnierzy i funkcjonariuszy
sluzb zmilitaryzowanych
dla wszystkich wste-
pujacych
na sluzbe po
1998 r., przy zachowaniu
jedynie
praw
nabytych,
pozo-
stawiajac
dotychczasowy
system
jako
wygasajacy
dla pelniacych
sluzbe
przed
1997 r. Zachowala
natomiast
wprowadzony
rok wczesniej
odrebny
system
za-
opatrzeniowy
dla
sedziów
i prokuratorów
-
niezgodny
z zasadami
reformy.
Wprowadzila
obowiazek
zgloszenia
do ubezpieczenia
oraz
indywidualna
ewi-
dencje
kazdego
ubezpieczonego,
zaniechana
od 1952 r. Obowiazek
zgloszenia
do ubezpieczenia,
aczkolwiek
zagrozony
sankcjami
w przypadku
jego
niespel-
nienia, nie ma charakteru
konstytutywnego,
poniewaz
obowiazek
ubezpieczenia
wynika wprost z ustawy. Spoczywa on zarówno
na platniku,
jak i na samym ubez-
168
pieczonym.
Wprowadzenie
indywidualnej
ewidencji
ubezpieczonych
rejestruja-
cej przebieg
ubezpieczenia,
wplacone
skladki i rozdzial
ich na poszczególne
fun-
dusze wymagalo
stworzenia
gigantycznego
systemu
informacyjnego
obejmuja-
cego comiesieczna
indywidualna
rejestracje
danych
dotyczacych
kazdego
ubez-
pieczonego.
Niesprawnosc
systemu informatycznego
spowodowala,
ze wystapily
zasadnicze
trudnosci
w przeprowadzeniu
reformy.
Obowiazujacy
w pierwszych
miesiacach
zakaz korygowania
danych bezposrednio
przez ZUS
tylko je spote-
gowal. Dopiero
od polowy
2001 r. opanowano
rejestracje
na biezaco,
powoli
likwidujac
poprzednie
zaleglosci.
Zaklad Ubezpieczen
Spolecznych.
Zaklad
Ubezpieczen
Spolecznych
zostal
wyposazony
w osobowosc
prawna,
co ulatwia
udzial w stosunkach
cywilnopraw-
nych oraz wylacza pracowników
ZUS z zakresu
obowiazywania
ustawy o sluzbie
cywilnej. Warunki
ich zatrudnienia
okreslone
sa za pomoca
ogólnych przepisów
prawa
pracy
z wykorzystaniem
zbiorowego
ukladu
pracy
uwzgledniajacego
szczególne potrzeby.
Precyzyjnie okreslono
kompetencje
prezesa
Zakladu
i kolegialnego
zarzadu
(poprzednio
nieistniejacego,
poniewaz
Zaklad
byl traktowany
jako centralny
or-
gan administracji
panstwowej),
skladajacego
sie z 2-4 osób powolywanych
przez
rade nadzorcza posiadajaca
uprawnienia
doradczo-kontrolne,
a w niektórych spra-
wach
decyzyjne.
Sklad rady nadzorczej
ograniczono
do 15 osób powolywanych
przez Prezesa
Rady Ministrów, po jednej
trzeciej na wniosek: ministra
pracy, or-
ganizacji pracodawców
oraz zwiazków zawodowych wraz z organizacjami
emery-
tów i rencistów. Rady nadzorcze
przy oddzialach
ZUS ulegly likwidacji. Poza tym
w organizacji
Zakladu
nie wprowadzono
istotnych
zmian. Rozbudowany
jednak
zóstal pion orzecznictwa
lekarskiego
i zwiekszone zadania w zakresie profilaktyki.
14.2. Finanse
Wprowadzenie skladki pracownika. Zróznicowanie
Funduszu.
Wprowa-
dzenie
skladek
platnych
przez pracowników
wymagalo
ubruttowienia
wynagro-
dzen, czyli podniesienia
ich o wysokosc skladki. Wskutek
tego, chcac zachowac
wysokosc
poprzedniej
skladki
(45%),
wielkosci
skladek
musialy ulec przelicze-
niu z dokladnoscia
do setnych
czesci procentów.
Platnikami
skladek
pozostali
pracodawcy.
Pracodawcy
zatrudniajacy
powyzej 20 pracowników
jak poprzednio
zostali obarczeni
wyplata zasilków. Z tego tytulu rozliczaja
sie saldem naleznosci
z Zakladem
Ubezpieczen
Spolecznych.
Za wykonywanie
tego
typu obowiazku
'otrzymali
nieznaczne
wynagrodzenie.
Wyplata
zasilków
dla pracowników
ma-
lych zakladów
i dla samodzielnie
ubezpieczajacych
sie nadal
pozostala
w gestii
ZUS,
co przy znacznym
wzroscie
liczby takich
pracodawców
przyczynia
sie do
rozrostu
administracji
Zakladu
Ubezpieczen
Spolecznych.
Zachowana
zostala jednosc Funduszu
Ubezpieczen
Spolecznych
(FUS), sta-
nowiacego
panstwowy
fundusz
celowy. Wyrózniono
jednak
w jego ramach
czte-
169
ry fundusze
(podfundusze
) z wyodrebnionymi
skladkami,
zgodnie
z przyjetym
klasycznym
rozróznieniem
rodzajów
ubezpieczenia
spolecznego
i sposobów
ich finansowania.
Ma to znaczenie
dla reasekuracji
ubezpieczeniowej.
Tabela
14.1.
Fundusz
Ubezpieczen
Spolecznych
SkladkaSwiadczenia
Fundusz
19,52%,
0,40-8,12%
3% w calosci
13%, po polowie:
po polowie:
w calosci
pracownik
renta
emerytura
swiadczenia
niezdolnosci
pracownik
pracownik
pracodawca
szkoleniowa,
6,5%
wypadkowe
do
pracy,
renta
renta
z tytulu
zasilek
chorobowy,
swiadczenie
6,5%
i pracodawca 9,76%
Rentowy
rodzinna,
opiekunczy
wyrównawczy,
rehabilitacyjne;
zasilek
(do 2001
macierzynski,
zasilek:
pogrzebowy
r. porodowy)
Stworzono
równiez fundusze
rezerwowe
dla ubezpieczenia
rentowego,
cho--
robowego
i wypadkowego,
pelniace
nie tyle funkcje
rezerwowa,
co zabezpie-
czenia
plynnosci
wyplat
na
swiadczenia
ze wzgledu
na
zróznicowane
okresy
wplywów ze skladek.
Skladka emerytalna
zostala podzielona:
1
%
jest przekazywany
na powolany
wzorem
amerykanskim
Fundusz
Rezerwy
Demograficznej,
na pokrycie
przewi-
dywanego
po 2009 r. deficytu bedacego
nastepstwem
procesu
starzenia
sie lud-
nosci
i 7,3%
z czesci pracownika
na jego
konto
w otwartym
funduszu
emery-
talnym. Pozostala
czesc skladki zasila fundusz
emerytalny
FUS. W 2002 r. odpis
na Fundusz
Rezerwy
Demograficznej
zostal obnizony
do symbolicznej
wysoko-
sci 0,1 %, a jego srodki zostaly wykorzystane
na sfinansowanie
budzetu
poprzez
zakup
obligacji i udzielenie
kredytów.
Wprowadzenie
ubezpieczenia
wypadkowego
odlozono
ze wzgledu na trud-
nosci organizacyjne
i wprowadzono
dopiero
w 2003 r. Opiera
sie ono na skladce
placonej
wylacznie przez pracodawców
podwójnie
zróznicowanej,
tak jak w sys-
temach
niemieckim
i polskim funkcjonujacym
do 1950 r., zgodnie
z branza
dzia-
lalnosci
gospodarczej,
a nastepnie
stopniem
niebezpieczenstwa
w danym zakla-
dzie. Zmianie
ulegl system finansowania,
a swiadczenia
pozostaly
bez zmian.
Wprowadzajac
reforme,
zmieniono
termin
oplacania
skladek - zamiast
od-
noszenia
skladek
do miesiaca
powstania
naleznosci
na miesiac
ich zaplaty,
co
praktycznie
spowodowalo
jednorazowo
utrate
skladek
za jeden
miesiac.
Na-
danie
osobowosci
prawnej
Zakladowi
Ubezpieczen
Spolecznych,
jak nastepnie
pokazala
rzeczywistosc,
umozliwilo
zaciaganie
posrednia
droga pozyczek
poza-
budzetowych.
Wobec
niedostatecznych
dotacji
zwiazanych
z reforma
emerytal-
na ZUS,
jako
osoba
prawna,
musial
zaciagac
pozyczki
na wolnym
rynku
poza
170
--'"
-------
biezacym
budzetem,
tworzac
przyszle zobowiazania
panstwa.
W ten sposób po-
przez
narastanie
zadluzenia
z tytulu
nie oplacania
naleznych
skladek
na rzecz
otwartych
funduszy
emerytalnych
posrednio
finansowano
dzialalnosc
ubezpie-
czenia,
podobnie
jak przedsiebiorstw
i innych jednostek
panstwowych.
Oprócz
dotychczasowych
zadan
zleconych
w zakresie
poboru
skladek
na Fundusz
Pra-
cy i Fundusz
Gwarantowanych
Swiadczen
Pracowniczych
ZUS
zostal
obcia-
zony
dodatkowymi
zadaniami
w zakresie
poboru
skladek
na
ubezpieczenie
zdrowotne.
W 2000 r. pobierane
skladki na ubezpieczenie
spoleczne
w 63,3% pocho-
dzily z sektora
prywatnego.
Dotacja
celowa wyniosla tylko 1,7 mld zl, stanowiac
1,2% wydatków
budzetu.
Dotacja
okreslana
jako
wyrównawcza
-
13,6 mld zl,
czyli 9% tych wydatków.
Byla ona przede
wszystkim wymuszona
koniecznoscia
podwójnego
finansowania
swiadczen
emerytalnych
(biezacych
i
przyszlych)
wskutek
przekazywania
czesci skladek
na rzecz
otwartych
funduszy
emerytal-
nych w wyniku
przeprowadzonej
reformy,
na co czesto
nie zwraca
sie uwagi.
Ogól wydatków
z Funduszu
Ubezpieczen
Spolecznych
wyniósl
13% produktu
krajowego
brutto,
a z funduszu
rolników
2%.
j